La unión fiscal y la zona euro: las propuestas del FMI

Alejandro Ramirez, Sin Permiso

En la estela del debate político sobre la construcción de una "autentica" unión monetaria abierto por el Presidente del Consejo de la UE, Herman van Rompuy, en 2012, el FMI acaba de publicar un informe con sus propias propuestas sobre la forma de avanzar en los mecanismos de integración fiscal en la zona euro.

El informe del FMI, que se supone representa solo las opiniones de los funcionarios que lo escribieron y no la posición oficial del organismo internacional, fue publicado en septiembre de este año y se titula Hacia una unión fiscal de la zona euro ("Toward a Fiscal Union for the Euro Area"). La prensa internacional ha resaltado en particular su propuesta más atrevida, consistente en plantear la posibilidad de crear un seguro de desempleo supranacional común para toda la zona euro. Pero la cobertura mediática ha pasado en general por alto el alcance mucho más amplio de las cuestiones tratadas en el informe, por no hablar del prisma conceptual neoliberal desde el que se contempla la idea del fondo común de desempleo.

Se oye a menudo que es imposible dotar a la zona euro de unos mecanismos fiscales centralizados de redistribución de la renta entre sus estados miembros comparables a los que existen entre las regiones de un mismo estado en otras uniones monetarias como los EE.UU, en donde un solo estado central acompaña a una única autoridad monetaria. Una de las razones que se esgrime es que en la zona euro no existe la cohesión ideológica nacional o política necesaria para justificar esa "solidaridad" fiscal capaz de transferir rentas entre distintos estados nacionales. Sin embargo, muchos entre las propias elites europeas también piensan que la actual crisis demuestra que la zona euro necesita un mecanismo central de transferencia fiscal mínimamente efectivo simplemente para poder ayudar a estados que han cedido su soberanía monetaria al BCE a amortiguar el impacto de la crisis sobre sus economías. Esa necesidad no tiene nada que ver con la "solidaridad" entre estados miembros, sino con simples consideraciones pragmáticas, ya que la crisis ha demostrado que en una unión monetaria como la zona euro las crisis "soberanas" de unos pocos estados pueden amenazar con la desintegración de toda la zona euro y desestabilizar incluso a economías, como la alemana, que en un principio no se veían afectadas por ninguna crisis soberana. ¿Es posible cuadrar este círculo? Los funcionarios del FMI piensan que sí, y su informe intenta explicar cómo.

El objetivo central del informe es plantear la necesidad de crear mecanismos supranacionales de estabilización fiscal en la zona euro que permitan a los países miembros gestionar de manera colectiva el impacto de aquellos sucesos económicos y financieros que, aunque afecten directamente solo a uno o a pocos países miembros del euro, amenacen con desestabilizar a la economía de la zona euro en su conjunto. Traducido al lenguaje de economista neoliberal convencional del informe del FMI: se trataría de crear un mecanismo de seguro colectivo para afrontar mejor aquellos riesgos que se originan en “shocks” temporales e "idiosincráticos". Estableciendo un paralelismo con cómo funcionan los mecanismos de seguro tradicionales, se dice que este mecanismo fiscal solo puede ser efectivo si se emplea para casos en los que los shocks solo afectan a unos pocos países de la zona euro a la vez o afectan a muchos pero de manera diversa dada la heterogeneidad reinante entre las distintas economías.

El informe contrapone desde un inicio el concepto riesgos compartidos ("risk sharing") al de redistribución de la renta. Un mecanismo colectivo de seguro diseñado para compartir riesgos de manera mas eficiente de lo que podrían conseguir hacerlo cada una de las partes de manera aislada solo puede producir transferencias temporales de renta, y todos los miembros se alternarían en su papel de receptores y contribuyentes netos al sistema en algún momento. Por el contrario, un sistema de redistribución implica transferencias de renta con carácter permanente, y los contribuyentes y receptores tenderían siempre a ser los mismos. Los funcionarios del FMI advierten de que su propuesta no trata bajo ningún concepto de redistribuir parte de la renta entre los países miembros del euro, sino de crear un mecanismo de seguro colectivo anti-cíclico, y de que, por lo mismo, el mecanismo no podrá utilizarse ni para afrontar "shocks" que afecten a países concretos de manera permanente ni para "shocks" comunes que afecten de manera similar a todos los países, ya que para hacer frente a estos últimos la política monetaria común, o una mayor coordinación de las políticas fiscales, serian los instrumentos mas eficaces.

La idea central es que si los efectos de la crisis sobre un país de la zona euro supera la capacidad de ese estado de lidiar con ella con los recursos fiscales de los que dispone (recordemos que los estados individuales de la zona euro ya no disponen de su propia moneda), el estado en cuestión podrá recurrir a transferencias de un fondo de estabilización fiscal supranacional común al que han venido ya contribuyendo de manera regular todos los estados miembros de acuerdo al tamaño de sus economías. Los países receptores se podrán beneficiar de este mecanismo cuando sus economías se vean afectadas por una recesión cíclica, pero deberán contribuir cuando éstas se encuentren en fase alcista. Según el FMI, dada la heterogeneidad de las economías de la zona euro, todos los países miembros podrán beneficiarse en algún momento como receptores netos de transferencias de este fondo, y ningún país se podría convertir de manera permanente en un receptor o contribuyente neto.

El marco conceptual del estudio se basa en la llamada "hipótesis de la renta permanente" propuesta por Milton Friedman en 1957, según la cual los hogares recurren a los mercados de crédito o al ahorro personal para mantener el mismo nivel de consumo a lo largo de sus vidas independientemente de las fluctuaciones en sus ingresos. Este modelo se traslada a las economías en su conjunto para argumentar que todas ellas disponen de mecanismos públicos (el sistema fiscal o los fondos de seguridad social) o privados (los mercados financieros y los sistemas de crédito) para estabilizar el nivel de consumo independientemente de las fluctuaciones del PIB. Se argumenta, además, que tanto los sistemas de seguro públicos (la seguridad social) como la posibilidades que brindan a los hogares los mercados financieros de diversificar sus carteras de ahorros, constituyen mecanismos para compartir riesgos y que contribuyen de manera eficiente a amortiguar el impacto de las fluctuaciones de la renta sobre el consumo sin necesidad de convertirse en sistemas de transferencias permanentes.

El problema con el sistema de crédito es que es demasiado pro-cíclico y desaparece durante las crisis, que es precisamente cuando más necesidad hay de él para mantener el nivel de consumo y contrarrestar la caída de los ingresos. La zona euro tampoco ha logrado alcanzar un nivel de integración financiera suficiente en el que los hogares puedan disponer de una cartera de ahorro lo bastante diversificada con activos de distintos países como para protegerse de una crisis que afecta a la economía entera de un país individual. Dada la insuficiencia de los mecanismos privados para compartir riesgos, quedarían entonces solo disponibles los mecanismos fiscales de seguro públicos.

El informe repasa una serie de estudios empíricos comparando los sistemas fiscales de distintas economías desarrolladas para mostrar cómo, aislando el efecto estrictamente relacionado con mecanismos para compartir riesgos y excluyendo los efectos redistributivos de estos sistemas, estos mecanismos consiguen amortiguar entre un 10% y un 25% del impacto sobre el consumo de los "shocks" sobre la renta de las distintas regiones que componen estos estados. Ese efecto amortiguador es mayor en los estados centralistas que en los federales. Los estudios también indican que la mayor parte de los riesgos se comparten por vía de mecanismos relacionados con los mercados de capital y de crédito, y no a través de mecanismos fiscales. Si se suma el efecto de estos otros mecanismos privados para compartir riesgos a los públicos, entonces los estudios encuentran que el 80% de la volatilidad del consumo que viene provocada por los shocks sobre la renta son amortiguados por estos mecanismos.

El informe contrasta esta situación con la de la zona euro, donde los mecanismos tanto privados como públicos existentes para compartir riesgos solo son capaces de amortiguar el 40% del impacto de la volatilidad de la renta sobre el consumo. Los mecanismos fiscales supranacionales para amortiguar los ciclos son prácticamente inexistentes y el mecanismo más importante es el del crédito privado, aunque éste también es bastante débil. El estudio del FMI también estima que la efectividad de los mecanismos para compartir riesgos de la zona euro no solo es relativamente débil, sino que, además, ha disminuido en importancia en los últimos años. Los flujos crediticios entre países se han vuelto más pro-cíclicos desde el establecimiento de la moneda única y han disminuido drásticamente con la ultima crisis, aunque la diversificación de las carteras de ahorro de cada país ha mejorado algo con el proceso de integración financiera que se ha dado desde la introducción del euro.

El estudio hace una serie de simulaciones con datos económicos de entre 1999 y 2010 para mostrar cómo con contribuciones anuales del 1,5% al 2,5% del PNB de la zona euro por parte de los países miembros se habría podido crear un mecanismo fiscal supranacional, que junto a los mecanismos privados para compartir riesgos, habría sido capaz de amortiguar hasta el 80% del impacto negativo sobre el consumo de los "shocks" sobre la renta. Una cifra muy similar a la que encuentran los estudios sobre el estado federal alemán. Esta simulación muestra además que tomando como referencia el periodo completo, que va de 1999 a 2010, la contribución neta de cada país al fondo fiscal común hubiese sido cercana a cero. Esto se debe a que, aunque los países de la periferia hubiesen sido receptores netos durante la presente crisis, habrían sido también contribuidores netos al fondo durante la fase alcista del ciclo económico anterior al 2007. Las cantidades transferidas a cada país del fondo se ponderarían por la intensidad del “shock” sobre su nivel de renta, por el tamaño de su economía, y de los recursos disponibles en el fondo. El estudio del FMI concluye que el riesgo principal para que dicho mecanismo de estabilización fiscal funcionase adecuadamente sería nada menos que la dificultad práctica de distinguir en tiempo real entre "shocks" de carácter permanente o temporal.

El informe propone también aplicar la misma idea a la creación de un seguro de desempleo común que garantice un nivel de cobertura mínimo para toda la zona euro. Este se parecería en algunos aspectos al sistema de seguro de desempleo norteamericano, donde las condiciones y los beneficios del sistema varían de estado a estado, pero el gobierno federal garantiza unas condiciones y un apoyo financiero mínimo. En línea con los principios ya expuestos, el informe propone que para garantizar que dicho fondo de desempleo se limite a ser un seguro contra-cíclico temporal, y no un mecanismo de redistribución permanente, su uso tiene que estar condicionado a una flexibilizacion de los mercados laborales de los países receptores y además tendría que excluir a los parados de larga duración. Estos últimos no podrán beneficiarse del mecanismo, porque se supone que el paro de larga duración no se debe a shocks temporales, sino a factores estructurales o “rigideces” del mercado laboral y el seguro de desempleo común de la zona euro no puede reducir los incentivos para "flexibilizar" el mercado laboral.

Conclusión: el problema es el propio sistema de mercado

Fiel al marco interpretativo neoclásico convencional, el análisis del FMI parte del supuesto de que la crisis financiera es el resultado de la incapacidad de la infraestructura de la zona euro de absorber “shocks” –la palabra, con diferencia, más repetida en todo el texto— externos al sistema que perturban el armonioso equilibrio natural del mercado. Bajo este supuesto, los autores se proponen perfeccionar la arquitectura institucional para ni más ni menos que conseguir con su mecanismo estabilizador que las crisis futuras sean menos frecuentes, menos graves y menos contagiosas.

La actual configuración de las instituciones europeas no surgiría de un proceso histórico hecho de acuerdos, a veces contradictorios, y de conflictos entre distintos intereses nacionales y de clase, sino que viene interpretada simplemente como un colchón que amortigua de manera imperfecta el impacto de los "shocks" externos que perturban el funcionamiento armonioso y coherente del mercado. Al igual que un fuerte temporal saca a relucir fallos en la arquitectura de una casa, el aguacero de “shocks” que le ha caído encima a la zona euro durante la presente crisis ha sacado a relucir "fallos" en la arquitectura de las instituciones que cementan el mercado en la zona euro.

A los autores tampoco se les pasa por la cabeza ni por un solo momento considerar la posibilidad de que la inestabilidad del capitalismo y las crisis financieras periódicas puedan ser un fenómeno endógeno que forma parte de la dinámica intrínseca al de funcionamiento del “sistema de mercado”. Para estos economistas doctorados en teología neoliberal, no solo es imposible que ninguna fuerza desestabilizadora surja del propio mecanismo de “mercado”, sino que, además, es el “mercado” el que por ventura juega un papel positivo como disciplinador de la actuación de unos gobiernos demasiado prolijos con el gasto publico. El problema, entonces, no es nunca el “mercado”, sino unas instituciones incompetentes que no protegen su armonioso funcionamiento de los “shocks” externos y unos gobiernos que “fracasan” porque se doblegan a las influencias políticas de una sociedad civil que los neoliberales tienden a caricaturizar como una amalgama de "grupos de interés rentistas".

Particularmente estupefaciente resulta uno de los vacíos más clamorosos de todo el informe: nada se dice del problema de la deuda privada, de cómo se generó, ni de por qué la dispararon de manera descontrolada empresas e instituciones financieras privadas. No se menciona ni una sola vez. Aunque parezca mentira, la cosa no forma parte de la narrativa de la crisis de los autores del informe.

Siguiendo el manual neoclásico de segundo año de carrera, los autores también hablan de algunos “market failures” o situaciones en las que el mecanismo de mercado no alcanza a obtener soluciones optimas. En el informe, estos consisten, primero, en situaciones en las que las "rigideces" salariales impiden que los salarios se ajusten a la baja para mantener la “competitividad”. Segundo, en situaciones en las que el "látigo disciplinador" de los mercados financieros no funciona, no porque el mercado actúe de manera miope y autodestructiva (como decía Keynes: el pasatiempo del inversor financiero medio consiste en averiguar cual es la opinión media sobre lo que opina el inversor medio), sino porque el Articulo 125 del Tratado (el que reza “ningún gobierno de la UE se hará responsable de los compromisos fiscales de otro miembro”) no era creíble para los mercados, y por lo tanto, les inducía a asumir demasiados riesgos y a actuar irresponsablemente sabiendo que si sucedía lo peor ya les rescatarían. Es decir, nuestros inteligentes especuladores financieros operaban con el modelo correcto, y ya sabían de antemano, que dijese lo que dijese el Articulo 125, cualquier cantidad que le prestasen a gobiernos despilfarradores estaba implícitamente protegida, porque si pasaba algo la UE iba al final a intervenir. La culpa de la crisis financiera la tienen, así pues, el Articulo 125 y los estados, no el sistema de “mercado”.

¿Pero cómo es posible que un mecanismo regulador tan perfecto como la mano invisible lleve su fe en la inevitabilidad del rescate publico hasta el extremo de jugarse continuamente su propia supervivencia? ¿Realmente se piensa que los mercados financieros asumirían menos riesgos y las crisis financieras se acabarían, si los inversores no tuviesen la certeza de ser rescatados al final de la partida siempre por el estado? ¿Acaso no es la asunción miope de riesgos cada vez mayores con el fin de aumentar constantemente los beneficios una de las características esenciales del sistema de “mercado”?

En resumen, el informe del FMI refleja cómo las propias elites del sistema están reflexionando, a partir de la propia experiencia de la crisis actual, acerca del funcionamiento "imperfecto" del sistema de mercado real que supervisan. Y la verdad es que al lector políticamente avisado del cargante informe lo que al final termina por impresionarle más la constatación de que las lentes a través de las que sus distinguidos autores leen esta experiencia están tan distorsionadas ideológicamente, que ni siquiera son capaces de enfocar al principal sujeto del drama: el propio “sistema de mercado”.