¿Para qué necesitamos a los bancos centrales?

Adam Tooze, Sin Permiso

En Enero de 2013 la Reserva Federal de los EEUU hizo una extraordinaria declaración. Anunció que continuaría el estímulo monetario y mantendría los bajos tipos de interés hasta que la tasa de desempleo de los EEUU se situara por debajo del 6,5 por ciento. El banco central más importante del mundo declaraba así que la compra de activos financieros por valor de decenas de miles de millones de dólares quedaría condicionada al mercado laboral de los EEUU.

Y la Fed cumplió su palabra. Su presidenta, Janet Yellen, no subió los tipos de interés hasta diciembre de 2015 –para entonces la tasa de desempleo había descendido al 5 por ciento-. Hoy está en el 4 por ciento.

La comparación con la zona euro es dolorosa. En julio de 2012 el presidente del Banco Central Europeo, Mario Draghi, anunció que “haría lo que fuera” para salvar el euro. Lo que significó fue salvar los mercados de deuda soberana de los países europeos, no salvar a los desempleados de Europa.

Durante los siguientes meses, en vez de proveer algún estímulo, el BCE permitió la contracción de su balance. No hizo nada para compensar el desastroso crujido fiscal impuesto a los presupuestos públicos por la chaqueta de fuerza de la zona euro. Al termino de 2013 el desempleo de la eurozona había alcanzado su punto álgido en el 12 por ciento, casi el doble del objetivo de la Fed. Pero ni eso fue suficiente para que se reaccionara.

No fue hasta que Europa estaba enfrentándose a una aguda amenaza de deflación cuando el BCE adoptó la política monetaria expansiva “quantitative easing”. Desde 2013, la tasa de desempleo ha caído, pero en el verano de 2018 todavía rondaba el 8 por ciento. Impávido, el BCE declaró que acabaría el programa de compra de bonos y anticipaba una subida de los tipos de interés. La justificación era una presunta tendencia hacia una aceleración de la inflación.

Ello acabó siendo totalmente infundado. Al comienzo de 2019 la zona euro se encuentra de nuevo en riesgo de caer en recesión.

Enfoque tuerto

Si alguien pregunta porque el BCE da tan escasa consideración al desempleo, la respuesta de serie es que el pleno empleo no es parte de su mandato. Por el contrario, el predecesor de Yellen, Ben Bernanke, pudo invocar la Ley Humphrey Hawkins Full Employment Act de 1978 que dio a la Fed un “doble mandato” para conseguir el máximo empleo así como la estabilidad de precios. Como sabe todo el mundo, el tuerto enfoque del BCE en la estabilidad de precios es heredera de Bundesbank alemán.

Para ser justos, el mandato único contra la inflación no es algo especial de Alemania o el BCE. Los bancos centrales independientes con un mandato único contra la inflación se pusieron en boga tras su implantación por el Banco Central de Nueva Zelanda en 1990.

El consenso generalizado de la opinión política detrás de este modelo fue fuerte. Si se asume que el desempleo está determinado en el largo plazo por factores no monetarios -factores de oferta como la regulación del mercado laboral, habilidades y nivel de formación- usar la política monetaria para alcanzar un objetivo de empleo no solo es una receta para la frustración, también hace aún más difícil que el banco central se comprometa creíblemente a perseguir su supuestamente verdadero mandato: la estabilidad de precios. Al final, esta falta de credibilidad significa que los mercados pedirán mayores tipos de interés y eso será malo para el crecimiento y el empleo. En el largo plazo la mejor política para el empleo sería una implacable fijación con la estabilidad de precios.

Sin justificación

Aunque superficialmente convincente, este razonamiento no está justificado por la evidencia en décadas recientes. A pesar de su doble mandato, el historial sobre la inflación de la Fed es intachable. Y la historia indica que los bancos centrales con el mandato único de la estabilidad de precios están raramente concentrados tan únicamente en ese objetivo como se anuncia. Los bancos centrales siguen de cerca el mercado laboral –al menos por el simple hecho que el crecimiento de salarios afecta a la determinación de precios-. Tal y como demuestra el BCE, un único mandato hace más difícil demostrar una política responsable y adecuadamente equilibrada.

Esto no es solo prejudicial para la transparencia y credibilidad de los bancos centrales. En un mundo en que las presiones inflacionarias no son tan fuertes como lo fueron hace década, es de hecho un gran riesgo. Con la alta inflación de los 70 de fondo, un doble mandato era una tentación permanente que comprometía la estabilidad de precios. Hoy el riesgo es el contrario. Sin la debida atención al flojo mercado laboral, el banco central puede que no provea a tiempo el estímulo adecuado y se arriesgue a caer en la deflación. De hecho, en 2018 Nueva Zelanda decidió añadir el empleo como segundo objetivo de su banco central.

Claro que nadie sugeriría que el problema del desempleo en Europa puede ser solucionado por el BCE solamente. Para atajar el arraigado desempleo al que nos enfrentamos hoy necesitaremos una combinación de políticas industriales, monetarias, fiscales y del mercado de trabajo. Pero ampliar el mandato del BCE abriría la puerta a una postura política más equilibrada.

Sin duda que se enfrentaria a una gran oposición por parte de los monetaristas conservadores quienes insistirían en el tratado fundacional. Pero ese tratado no es tan restrictivo como a ellos les gustaría. En especial, el artículo 127 requiere que el BCE “apoye las políticas de la economía de la unión” que incluyen el “pleno empleo” y un “equilibrado crecimiento económico”. Pasar a un doble mandato podría ser fácilmente presentado como una reforma de la práctica existente y no como una revolución cultural.

La pregunta es si habría alguna diferencia. Después de todo lo que se necesita no es cambiar la retórica sino un cambio real en las prioridades económicas y políticas. Un cambio en el mandato del BCE tendría efecto si fuera parte de una ofensiva general contra el masivo desempleo –en particular de los jóvenes en gran parte de Europa-, una crisis que pide una urgente e implacable atención por todas las instituciones económicas. Podemos argumentar la fuerza de este punto si examinamos la historia del doble mandato de la Fed.

Reivindicación explosiva

La Ley de Pleno Empleo fue aprobada en 1978 pero la campaña para que se aprobase una ley con el mandato del pleno empleo en los EEUU empezó varias décadas antes, en las luchas que reivindicaban que el gobierno asegurase un “derecho general por el empleo útil, remunerado, regulado y a tiempo completo”. La primera ronda de la batalla fue en los últimos días del New Deal, con la guerra fría de telón de fondo. La explosiva reivindicación para que el gobierno asegurase el pleno empleo fue neutralizada por la aprobación de la Ley de Empleo de 1946 que, en cambio, especificaba el objetivo de “maximizar el empleo, la producción y poder adquisitivo” –en otras palabras, el crecimiento económico-.

En los EEUU, como en Europa, normalmente pensamos en las décadas de los 50 y 60 del siglo pasado como periodos de rápido crecimiento y pleno empleo. Pero incluso entonces, las comunidades negras marginalizadas sufrían espantosas tasas de desempleo. Al tiempo que la campaña por los derechos civiles ganaba fuerza a principios de los 60, revivió la reivindicación por el trabajo garantizado. El lema completo que encabezaba la famosa Marcha por Washington en 1963 era la Marcha por el Empleo y la Libertad. Mientras Martin Luther King daba su inmortal discurso “I have a dream”, en las pancartas que se agitaban entre el público se leía: “Derechos Civiles + Pleno Empleo = Libertad”.

King fue asesinado en 1968 pero su mujer, Coretta Scott King –una gran activist por los derechos sociales- continuó la lucha. Su reivindicación del trabajo garantizado no recibió ningún apoyo por parte de la confederación de sindicatos, la AFL-CIO, y organizaciones de empresarios se opusieron amargamente. Pero contaba con el apoyo del ala más radical del movimiento obrero, liderado por los Trabajadores del Auto Unidos, y líderes afroamericanos clave del Congreso. Aunque el presidente demócrata Jimmy Carte no estaba nada entusiasmado con la idea, pero el impulso era tal que la ley Humphrey-Hawkins [1] fue presentada de nuevo en 1978. Pero una vez más fue un ejercicio de componenda y neutralización.

El pleno empleo garantizado fue reemplazado por la reiteración del objetivo de máximo empleo. Además, se dejó a la Fed y a la administración Carter la interpretación de cómo ordenar sus prioridades políticas. A la luz del declive del dólar y la emergente inflación, su elección fue predecible.

La dolorosa ironía es que después de un año de recibir su doble mandato, la Fed, bajo el liderazgo de Paul Volcker, llevaría a cabo la mayor subida de tipos de interés en la historia moderna. Esto hizo resurgir al dólar y devastó gran parte de la manufactura de los EEUU, a costa de millones de empleos.

Importancia histórica

La importancia de un mandato depende de las batallas políticas que lo rodean. Pero esto no significa que la legislación no fue de una importancia histórica. El mandato permanece en los estatutos. Los esfuerzos para revocar la ley Humphrey-Hawkins han sido resistidos. Y, enfrentados a la emergencia nacional de 2008, la ausencia de ninguna presión inflacionaria y una incipiente crisis de legitimidad, Bernanke y la Fed –a diferencia del BCE- tenían la clara responsabilidad de actuar.

De hecho, no solo la Fed se fijó el objetivo de reducir el desempleo; empezó a tomarse en serio el desarrollo económico regional y los problemas de desigualdad. Aún más dramáticamente, el ala izquierda del partido Demócrata ha revivido el espíritu de Coretta Scott King y su reivindicación de que la Fed debe ser responsable de asegurar el pleno empleo. La reivindicación por un trabajo garantizado está de vuelta.

Los mandatos legales no son decisivos por sí mismos. Pero abren la puerta. Proveen con la oportunidad para lo que la filósofa Seyla Benhabib evocadoramente describía como iteraciones democráticas –debates “por los cuales las reivindicaciones por derechos y principios universales son disputados y contextualizados, apelados y revocados, propuestos y orientados a través de instituciones legales y políticas, así como en asociaciones por los derechos sociales”. En este proceso, los mandatos legales funcionan como un mástil, permitiendo en cada iteración del debate cambiar progresivamente el entendimiento de las comunidades políticas y de las instituciones.

Dado el tremendo desastre de la política económica de la euro zona en la última década para estar a la altura de las expectativas de la UE –poniendo en cuestión su propia legitimidad- es ya tiempo para que el mandato del BCE sea sometido a una concienzuda reevaluación democrática.
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Notas:
[1] Ley por la que se estableció el doble mandato de la Fed para velar por el pleno empleo y la estabilidad de precios.
* Adam Tooze profesor de historia en la Universidad de Columbia. Su último libro es Crashed: Como una década de crisis financiera ha cambiado el mundo.