Rodrigo P. Correa G., Ciper
Un destacado grupo de profesores de derecho ha propuesto un procedimiento para sustituir la Constitución y de ese modo superar la actual crisis política. Proponen un primer plebiscito que pregunte a la ciudadanía si quiere o no una asamblea constituyente; la elección de dicha asamblea si el resultado del plebiscito es favorable; la redacción de una nueva constitución por dicha asamblea y, finalmente, un segundo plebiscito para la aprobación popular de esta nueva Constitución. Conscientes de que la Constitución vigente no permite semejante procedimiento, proponen que todo comience con una reforma constitucional que lo autorice. En este sentido se trata de una propuesta “institucional”.
La propuesta es incompleta y engorrosa.
Toda constitución debe responder dos preguntas de distinta naturaleza. Por una parte debe preguntarse qué regular y cómo regularlo. Esta es la pregunta más obvia y la que más interesa a la ciudadanía.
Por otra parte, debe preguntarse bajo qué procedimientos la propia constitución podrá ser reformada en el futuro. Esta pregunta poco interesa a la opinión pública. Ella, sin embargo, es sin duda la más importante. Bastan dos ejemplos de nuestra propia historia constitucional.
La actual Constitución solo puede ser reformada con el voto favorable de los tres quintos (dos tercios para varios de sus capítulos) de los diputados y senadores en ejercicio. Eso significa que una regla, por el solo hecho de estar en la Constitución, es mucho más difícil de modificar que si esa misma regla estuviera en una ley ordinaria. Esto tiene consecuencias evidentes para la primera pregunta constitucional (qué regular y cómo regularlo).
La dificultad de modificar la Constitución naturalmente constituye una razón para que toda fuerza política aspire a introducir en su texto las bases de su propio programa político, económico y social. Ello es evidente: una vez constitucionalizadas esas bases, será muy difícil reformarlas en el futuro. Esa fue la estrategia de Pinochet.
La Constitución de 1925, por el contrario, podía ser reformada por mayoría absoluta de las dos cámaras del Congreso Nacional y ratificación por simple mayoría del Congreso Pleno sesenta días después. En otras palabras, reformar la constitución no resultaba significativamente más difícil que dictar una ley cualquiera. La consecuencia de ello es manifiesta respecto de la primera pregunta constitucional (qué regular y cómo regularlo): no había razón alguna para incorporar en la constitución reglas relativas a lo que suele llamarse ‘pacto social’. Y contrariamente a lo que pudiera pensarse, la Constitución de 1925 sufrió muchísimas menos modificaciones que la Constitución de 1980. Si se considera por un momento, ello no es en absoluto sorprendente: el consenso en torno a las instituciones políticas básicas es mucho más estable que el consenso en torno al sistema de salud, de pensiones, sindicalización o impuestos.
La propuesta de los profesores nada dice sobre este punto. No señala cómo podría posteriormente modificarse la nueva constitución redactada por la asamblea. Pero sin definir esto, no se sabe cuál es el mandato de la asamblea. ¿Tiene competencia para redibujar las bases del sistema político, social y económico para las próximas décadas o sólo para el momento presente? Sin responder antes esta pregunta no se sabe a qué abocaría sus energías la asamblea. Y sin duda alguna, si la respuesta queda entregada a la propia asamblea, resulta evidente que ella será de muy difícil respuesta y generará polarización.
Por cierto, la propuesta de los profesores puede mejorarse respondiendo anticipadamente la pregunta. Para ello, en la reforma constitucional necesaria para gatillar el proceso habría que definir anticipadamente cuál será el mecanismo de modificación de la nueva constitución que pudiera aprobarse. Consideremos dos escenarios, uno semejante al de la actual Constitución y otro en línea con la Constitución de 1925.
Con un procedimiento de reforma semejante al de la Constitución vigente, la asamblea tendría un fuerte estímulo para introducir en la nueva constitución las bases del sistema social y económico, sin importar qué tan estable en el tiempo sea el consenso en torno a dichas bases.
Esto, nuevamente, garantiza una asamblea polarizada. Y además presenta un problema político mayúsculo: ¿por qué la mayoría de una asamblea actual tendría derecho a imponer sus preferencias en materia socio económica a las generaciones futuras?
Con un procedimiento de reforma semejante al de la Constitución de 1925, la asamblea tendría pocas razones para concentrarse en las bases del sistema socio económico y naturalmente se concentraría en el sistema político. Este escenario resulta mucho más auspicioso, pues es evidente que el actual sistema político se encuentra agotado y demanda reforma.
Resulta sin embargo cuestionable que el procedimiento propuesto sea el más adecuado para este fin. No hay razón para pensar que una asamblea constituyente sería muy distinta al Congreso Nacional, salvo en dos aspectos. Primero, en que sería unicameral. Segundo, en que estaría abocada exclusivamente a redefinir el sistema político. Pero la idea de que en ella estarían representada la gente común y no los partidos políticos es, en el mejor caso, una ilusión y, en el peor, una pesadilla.
En efecto, no se comprende por qué los partidos políticos no aspirarían a obtener representación en la asamblea. Y dados sus recursos y experiencias, tendrían una ventaja electoral enorme frente a la sociedad civil no organizada políticamente. Y renunciar a una elección universal para abrazar una representación de diversos grupos sociales constituiría un paso hacia el corporativismo fascista.
Quizás haya algunas ventajas en el unicameralismo y en la concentración. De haberlas, ellas difícilmente compensan el desgaste del procedimiento propuesto. El problema constitucional puede resolverse de modo muchísimo más simple. Basta que el actual Congreso Nacional modifique el procedimiento de reforma de la Constitución para acercarlo al de la Constitución de 1925. Para ello basta modificar su artículo 127. Con ello se lograrían dos efectos: devolvería a la mayoría el poder para definir periódicamente, como corresponde a una democracia, el sistema socio económico. Y destrabaría los mecanismos que hoy dificultan realizar las necesarias transformaciones constituciones al sistema político.
En cierto sentido, la idea de una asamblea constituyente sigue atrapada en el legado de la dictadura: la constitución debe garantizar un determinado sistema socio económico. Ayer neoliberal; mañana quién sabe. Es necesario salir de esta trampa. La constitución debe regular el sistema político y garantizar los mínimos en que hay amplio consenso. El resto, debe quedar entregado a la política democrática ordinaria.
Por último, el sistema aquí propuesto admite negociar anticipadamente estos mínimos a proteger. Es posible establecer excepciones a la reforma constitucional por mayoría, señalando las instituciones que sólo pueden modificarse con un quórum mayor. Es perfectamente imaginable un escenario en que, por ejemplo, se llega a consenso para mantener garantizado el derecho de propiedad, pero limitando su extensión para excluir los derechos sobre las aguas. La regulación de estos quedaría así entregada al legislador, libre de restricciones constitucionales.
El sistema propuesto tiene la virtud de espantar los fantasmas que por décadas han tenido entrampado el cambio constitucional. Negóciese ya qué reglas solo pueden reformarse por supermayoría. Permítase que todo lo demás pueda ser reformado por mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras del Congreso Nacional.
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