Escapar a la maldición del petróleo

Jeffrey Frankel, Project Syndicate

Los libios tienen una nueva oportunidad en la vida, la sensación de que, por fin, son dueños de su destino. Tal vez los iraquíes, después de un decenio de guerra, se sientan igual. Los dos países son productores de petróleo y existe la esperanza generalizada entre sus ciudadanos de que esa riqueza será una gran ventaja para reconstruir sus sociedades.

Entretanto, en África, Ghana ha empezado a bombear petróleo y Uganda está a punto de hacerlo también. De hecho, desde el África occidental hasta Mongolia los países están experimentando beneficios inesperados resultantes de nuevos descubrimientos de riqueza petrolera y mineral. La euforia se intensifica por los niveles sin precedentes que los precios del petróleo y los minerales han alcanzado en los mercados mundiales en los cuatro últimos años.

Muchos países han estado en esa situación antes, eufóricos ante bonanzas en materia de recursos naturales para después ver con decepción acabarse el auge con la oportunidad desperdiciada, con pocos réditos en cuanto a una mayor calidad de vida para su pueblo, pero actualmente tanto en Libia como en Ghana los dirigentes políticos tienen una ventaja: la mayoría conocen muy bien la Historia y quieren saber cómo evitar la infame “maldición” de los recursos naturales.

Para prescribir una cura, primero hay que diagnosticar la enfermedad. ¿Por qué resulta la riqueza petrolera una maldición con tanta frecuencia como una bendición?

Los economistas han determinado seis riesgos que pueden afligir a los exportadores de recursos naturales: la inestabilidad de los precios de las materias primas, la expulsión de las manufacturas, la “enfermedad holandesa” (el auge de un sector exportador causa una rápida apreciación de la divisa, que socava la competitividad de otros exportadores), la falta del desarrollo institucional, la guerra civil y el agotamiento excesivamente rápido de los recursos (con ahorro insuficiente).

Los precios del petróleo son particularmente inestables, como nos recuerdan las grandes oscilaciones de los cinco últimos años. El reciente auge del petróleo podría acabar fácilmente en quiebra, en particular si se aminora la actividad económica mundial.

La propia inestabilidad es costosa, al no poder las economías reaccionar eficazmente ante las señales de los precios. Por lo general, los auges temporales de las materias primas privan de trabajadores, capital y tierras a los sectores manufactureros nacientes y a la producción de otros bienes objeto de comercio internacional. Esa reasignación puede dañar el desarrollo económico a largo plazo, si dichos sectores fomentan el conocimiento práctico y contribuyen a la obtención de beneficios gracias a una mayor productividad.

El problema no estriba sólo en que los trabajadores, el capital y las tierras queden absorbidos por el sector de las materias primas en auge. También se alejan de la manufactura por los auges de la construcción y de otros bienes y servicios no comercializables. De esa tónica forman parte también una expansión exagerada del gasto estatal, que puede aumentar considerablemente las nóminas del sector público y los proyectos de grandes infraestructuras, cosas ambas que resultan insostenibles cuando bajan los precios del petróleo. Si, entretanto, se ha “vaciado” el sector manufacturero, el resultado es peor aún.

Aun cuando un aumento de los precios del petróleo resulte ser permanente, no por ello dejan de abundar los riesgos. Los gobiernos que pueden financiarse simplemente conservando el control físico de los yacimientos de petróleo o de minerales con frecuencia no desarrollan a largo plazo las instituciones que propician el desarrollo económico,

En esos países se desarrolla una sociedad autoritaria y jerárquica en la que el único incentivo es el de competir por el acceso privilegiado a las rentas de las materias primas. En el caso más extremo, esa competencia puede adoptar la forma de la guerra civil. En cambio, en un país sin riqueza de recursos las minorías dirigentes no tienen otra opción que la de fomentar una economía descentralizada en la que los individuos tienen incentivos para trabajar y ahorrar. Ésas son las economías que se industrializan.

El riesgo final es un agotamiento excesivamente rápido de los yacimientos de petróleo y de minerales, sin unas tasas óptimas de ahorro, por no hablar de la preservación del medio ambiente.

¿Qué pueden hacer los países para velar por que los recursos naturales sean una bendición y no una maldición? Se han ensayado algunas políticas e instituciones y han fallado, en particular los intentos de anular artificialmente las fluctuaciones del mercado mundial imponiendo controles de precios y de las exportaciones, juntas de comercialización y cárteles.

Pero algunos países han tenido éxito y sus estrategias pueden ser modelos útiles para que Libia, Iraq, Ghana, Mongolia y otros los emulen. Algunas de ellas son las siguientes: proteger las ganancias por exportación, por ejemplo, mediante el mercado de opciones sobre el petróleo, como hace México; asegurar una política fiscal anticíclica, por ejemplo, mediante una variante de la norma del presupuesto estructural de Chile; y delegar los fondos de riqueza soberanos en gestores profesionales, como el Fondo Pula de Botswana.

Por último, algunas ideas prometedoras nunca se han ensayado: denominar los bonos en precios del petróleo en lugar de en dólares, para protegerse contra el riesgo de una bajada de los precios; optar por basar la política monetaria en el precio de las materias primas como opción substitutiva de la inflación o de los tipos de cambio y distribuir los ingresos del petróleo por habitante a escala nacional para velar por que no acaben en las cuentas en bancos suizos de las minorías dirigentes.

Los dirigentes tienen plena libertad. Los exportadores de petróleo no tienen por qué estar presos de una maldición que ha caído sobre otros. Los países pueden optar por utilizar sus bonanzas en materia de recursos para el avance económico a largo plazo de su pueblo y no sólo para la de sus dirigentes.